美国税改那些事儿-首席会计资讯网-小岛生活

1、美国现行税制缺乏竞争力

　　美国税改计划，自去年特朗普竞选期间提出起就受到世界的广泛关注。从国际视角看，美国税改是适应国际税收竞争的体现。

　　在经济全球化快速发展的背景下，国际税收竞争加剧。公司所得税属于对资本课税的税种，税源流动性强，国际税收竞争使世界上公司所得税税率普遍呈现下降趋势。以欧盟为例，欧盟28个成员国公司所得税平均税率已从1995年的35%，逐步降至2015年的22.8%，下降了12.2个百分点。

　　但美国公司所得税税率已多年未变，而且明显偏高。美国现行联邦公司所得税一般税率为35%（实际有多档），加上州和地方政府征收税率不等的地方所得税，公司所得税综合税率约在40%左右，已成为世界上公司所得税税率最高的国家之一。

　　正是由于美国的高税率，使美国跨国公司避税现象严重：一是通过各种手段不将海外利润汇回美国境内。据美国政府估计，美国跨国公司为规避税收而滞留海外的利润高达4万多亿美元。二是美国母公司通过兼并收购低税辖区公司然后将总部迁至子公司的“税收倒置”现象盛行。

　　因此，特朗普政府计划将联邦公司所得税税率从35%降至15%（加上地方所得税，综合税率约为20%左右，低于欧盟平均水平），并实行属地征税，是很有魄力的釜底抽薪之举，将有效提高美国税制竞争力。

2、美国减税幅度受制于财政承受能力

　　虽然美国财政部部长努钦9月15日表示，对于税改方案“参众两院分歧不大”，但特朗普的税收改革计划能在多大程度上通过立法付诸实施尚存很大变数。减税阻力首先来自于财政承受能力。美国国会预算局估计，税改将使政府财政赤字出现较大幅度的上升。2017财年，美国财政赤字将高达6930亿美元（比2016财年增加1080亿美元），约占国内生产总值（GDP）的3.4%，10年后将提高至4%。财政赤字的不断增加将导致政府债务规模不断上升。截至今年9月8日，美国政府债务累计余额已突破20万亿美元。9月，共和、民主两党围绕提高债务上限问题争论不休（9月8日通过的法案将解决此问题的时限推迟至12月8日），说明财政赤字约束下的减税空间有限。

　　减税的另一阻力来自于共和党和民主党在减税方式上的巨大分歧。政府的减税方案，包括降低公司所得税税率、降低个人所得税最高边际税率、取消最低替代税、取消遗产赠与税等，都将使富人受益更多，而民主党明确反对对富人减税。如针对7月27日的税改联合声明，美国民主党45名参议员联名致公开信表示，税改立法必须为中产阶级的家庭提供税收减免，而不是给占人口1%的最富人员优惠；税收政策的调整必须考虑财政承受能力。因此，税改立法过程中两党的政治博弈不可避免。

3、美国税改的出路在于实施结构性改革

　　特朗普政府以减所得税为主的税改计划，虽然符合国际税收竞争的趋势性要求，但确实存在增加财政赤字的风险。事实上，国际税收竞争在促使世界各国所得税税率下降的同时，也使增值税税率、消费税税率呈现上升趋势，以保障财政收入的稳定。但美国税制结构明显存在失衡：绝对以直接税为主，间接税比重过低。2014年，美国对货物和劳务征收的间接税收入，占GDP的比重仅为4.5%〔经济合作与发展组织（OECD）平均为11%〕，占总税收（含社会保障税，下同）的比重为17.4%（OECD平均为32.6%）。其中，对货物和劳务普遍征收的流转税（如增值税、销售税等，美国为零售税）收入，占GDP的比重为2.0%（OECD平均为7.0%），占总税收的比重为7.9%（OECD平均为20.7%）。特定消费税收入，占GDP的比重为1.8%（OECD平均这3.3%），占总税收的比重为6.8%（OECD平均为9.6%）。这意味着，美国财政收入过度依赖所得税，在国际税收竞争日益加剧的背景下，面临税收流失的风险大，但减税空间却很小，这与美国不健全的流转税制有关。

　　美国目前没有开征增值税，而是由各州和地方政府各自征收零售税。从理论上看，零售税属于单环节税，也能避免重复征税，但现实中不易界定“零售”，不易区分一种商品是用于应税的“最终消费”还是免税的“中间投入”，从而造成管理上的困难。同时，由地方征税，各地税率不一，造成国内市场分割和地区间的税收竞争。从经济上看，由联邦统一征收增值税优于由地方征收零售税。但美国零售税征税权由宪法赋予州政府，要改由联邦政府统一征收增值税存在修改宪法的政治障碍。这从印度历经十年的货物与劳务税（GST）改革中可见端倪。此外，美国不少项目的消费税税率多年未变，而且偏低。如联邦汽油消费税税率仅为每升0.14美元，远低于OECD平均水平（超过0.74美元）。这导致美国零售税、消费税收入占总税收比例明显偏低。

　　从税制的世界发展趋势看，对货物和劳务普遍征收规范的增值税、对特定货物和劳务征收（特别）消费税的双层流转税制，是现代流转税制发展的基本特征。其优点在于，从国内市场看，征收规范统一的增值税，有利于保持税收中性，避免重复征税，保持国内市场的统一性，同时有利于保障财政收入，而特定消费税可以弥补消费税的累退性缺陷，体现特定调节和补充财政收入的作用；从国际市场看，增值税、消费税的出口退税、进口征税机制，有利于实现以零税负成本进入国际市场，保障国际贸易的税收公平，而不影响各税收辖区实施不同税率。

　　因此，美国税制改革的理想逻辑应是：在降低所得税的同时，由联邦统一开征增值税代替州零售税，同时提高消费税税率，从而提高流转税收入比重，为降低所得税提供空间。

美国税改进行时：理念、方案与趋势

　　美国联邦政府债务有史以来首次突破20万亿美元大关。由于特朗普既要扩大基础投资、又不打算触及鹰派利益减少预算支出，还要大幅降低企业和个人的所得税税率，税改方案能否如愿通过国会存在很大疑问。美国税改的趋势已逐渐明朗：“蹄疾”但“步不稳”、“初势强”但“已渐衰”。

　　从2016年6月美国众议院共和党税改蓝图到2017年4月税收改革纲要，再到2017年7月税制改革联合声明，美国税改方案历经了三个版本的演变。虽然自9月以来，税改进程明显加快，但是美国税改“大破大改”渐显颓势，特朗普式“综合性税改”有可能沦为“常规性减税”。

1 、

供给经济学的减税理念

　　经济“滞胀”导致凯恩斯主义政策逐渐失灵后，共和党人重拾由古典经济学演变而来的供给经济学理论（有一点区别，古典主义者反对关税，而共和党强烈支持关税），一致强调降低税率和减少政府干预是经济增长的方式。受供给经济学影响，共和党认为减税政策能够促进就业，增加储蓄，刺激投资，还会增加税收（或者至少不会导致税收减少），在几乎不会加剧收入不平等的情况下，快速拉动经济增长，从而“让美国再次强大”。但实践中，供给经济学指导的减税方略一直不能很好地解决财政赤字和政府债务问题。据此，我们可以清晰地审视美国税改方案的设计逻辑：

　　提高债务上限、扩大税基（主要是取消税制漏洞），为下调税率提供空间。税改方案的核心是强调税率下调，相应地也将对税制漏洞加以弥补，而由于提高债务上限较为敏感，易被反对派攻击，故在方案中被淡化。

　　减轻税负，刺激就业，鼓励增加储蓄用以促进投资，拉动经济增长。税改方案都在个人所得税税制上建议降低税率、提高标准扣除上限，并在清理规范税收优惠时保留住房、慈善捐赠和退休储蓄等扣除项目，但税改方案实际上更有利于富人。虽然特朗普提出的“让富人承担合理的税收，以利于富人增加投资，进而增加就业机会”的理念逻辑自洽，却忽略了一个现象：当前全球的经济发展方式已由大规模工业生产转向知识导向型经济，经济发展更多依靠人才和创新，单纯靠投资拉动经济增长的供给经济学减税理念在实践中会出现政策失灵。

　　强调关税的征收，扭转国际贸易逆差，保护国内产业。众议院共和党税改蓝图曾提出要开征进行边境调节的目的地型现金流税（已被搁置），特朗普在当选前后也多次提出要通过关税扭转贸易逆差，并在最近的301调查中反复强调“要的是关税，而不是知识产权的贸易审查”。

　　强调因税改造成的收入缺口可以依靠经济增长带来的收入增加来弥补。美国税改的主导者们无时无刻不在强调税改可以提高国内生产总值（GDP）增速。特朗普近期声称，税改能实现GDP增速远超3%的水平，而经济维持在3%的增长就能刺激1200万人就业，增加10万亿美元的经济活动。但即使3%的经济增速可实现，包括里根、小布什等政府税改在内的历史经验已经证明，如无有效配套措施，单靠减税拉动经济增长往往会带来赤字飞涨和政府债务剧增。

2、逐渐明朗的改革方案

　　当前情势显示，美国税改核心内容主要涉及个人所得税、企业所得税、国际税收、穿透性实体和小企业税收，而对遗产税、目的地型现金流税等问题搁置不提。从税改进程来看，目前改革内容可能包括：

　　个人所得税方面。（1）简化税制并降低税率，废除现行7档个人所得税税率，改为10%或12%、25%和35%或33%三档税率。（2）维持资本利得税与红利税基本不变。（3）废除替代性最低税制度。但从目前看搁置的可能性比较大。（4）将标准扣除额翻倍。（5）取消大部分对高收入纳税人有利的税收扣除项目，仅保留住房、慈善捐赠和退休储蓄的个税优惠政策。但从目前看，不太可能取消大部分扣除项，但将取消以州和地方税为主的扣除项，并对房屋所有人的按揭利息扣除设定上限。（6）拟对全国家庭的儿童抚育实施“抵免+扣除”政策，即针对低收入家庭每年拟给予1200美元育儿税收抵免，并允许纳税人从个人“调整后所得总额”中扣除一定额度的育儿支出。（7）简化申报事项。

　　公司所得税方面。（1）大幅降低税率，由现行4档税率（最高35%）调整为15%或20%的单一税率。预计最终公司所得税税率会下调到22%~25%之间。（2）对企业离岸利润汇回一次性征税，并提供优惠税率。预计会对现金或现金等价物，在汇回时按照10%或8.75%的税率征收利润汇回税，对非现金形式的资产，则适用5%或3.5%的税率，上述税款可在8年内分期缴纳。（3）降低合伙企业等传统实体的税率，降低小企业税收负担。（4）取消给予特殊利益集团的税收优惠，堵塞税制漏洞，但将保留对涉及研发费用扣除的内容。从目前来看，此项改革方案难度太大，较难出台。（5）搁置边境调节税。（6）规制穿透性实体的税制漏洞，重设新规。（7）允许资本支出一次性扣除，但不允许公司的利息扣除。从目前来看，投资资本完全费用化的10年税收减收将达2.2万亿美元，收入缺口严重，较大可能是仅对小企业逐步引入“资本完全费用化”，允许他们能够及时扣除新设备或设施类投资，同时不允许公司扣除利息。

3、美国税改趋势

　　自9月以来，美国税改进程明显加速。众议院筹款委员会主席布莱迪日前更是表示，将于9月25日当周公布税改方案框架，引发了国内外舆论的广泛关注。但其实美国税改的趋势已逐渐明朗：“蹄疾”但“步不稳”、“初势强”但“已渐衰”。

　　今年早些时候，参议院的48名民主党参议员中，有45名签署了一份共同支持税收立法三个条件的声明文件，即不增加赤字、不增加中产阶级负担以及要通过国会的正常立法程序，为立法增加了阻力。同时，尽管近期美国政府一再强调，不再对外披露税改细节。但实际上，参议院于美国当地时间9月14日和9月19日，分别举行个人和家庭税收、企业税收的税改听证会，从侧面透露出当前白宫和议会的立法意图。

　　在飓风“哈维”的“帮助”下，特朗普顺利签署法案，将提高美国政府债务上限和政府开支法案延长至今年12月8日，使得美国政府躲过一劫，但同时美国联邦政府债务有史以来首次突破20万亿美元大关。布莱迪表示，本月发布税改框架后，下一步的工作重点将瞄准10月中旬完成预算程序。由于特朗普既要扩大基础投资、又不打算触及鹰派利益减少预算支出，还要大幅降低所得税税率，那么预算决议案能否如愿在10月中旬通过就存在很大疑问。

　　由此，我们判断, 根据美国国会议程特点和当前形势，美国税改如果微调小改，年底或者圣诞节后可行；如果规模较大，则要于明年第三季度前达成；想要综合大改，目前已渐似无望。

转自《中国税务报》